「究竟新界为何会演变成今天香港的“国中之国”？背后和殖民地政府的盘算、警察制度在新界地区的建立有何关联？」

方志信：对市区居住的市民而言，原居民大概是一班自成一角、过着和市区不一样的生活、又能兴建丁屋的特权分子。摄：卢翊铭/端传媒

缠绕香港多年的丁屋问题近月又再闹得沸沸扬扬。一如以往，乡议局重申《基本法》保障原居民的土地权益，又有委员扬言“呢单嘢拆唔掂，就一定暴动。”（这件事无法解决的话，就一定会暴动）。这些说法并不新鲜，2011年屏山乡事委员会主席曾树和曾经就丁屋僭建问题，指新界人连反英抗暴都不怕，呼吁原居民武力抵抗。

对市区居住的市民而言，原居民大概是一班自成一角、过着和市区不一样的生活、又能兴建丁屋的特权分子。而原居民村落不时传出有人“收陀地”（收保护费），阻止外来人建屋、停泊车辆、拍摄等等的消息，更加深了市区市民视原居民村落为香港的“国中之国”（Imperium in imperio）的想法。事实上，代表政府公权力的警察，也经常未能在原居民村落有效执法。例如在刚过去的农历新年，就有不少市民狠批警队执法不力，容许原居民犯法放炮仗放烟花。

究竟新界的原居民村落为何会演变成今天香港的“国中之国”？背后和殖民地政府的盘算，以及警察制度在新界地区的建立有何关联？本文藉还原“警察”一词意义的前世今生，并比较香港和英国警队如何向郊区扩张的历史，揭示警察制度背后复杂的政治力量，以解释今日新界问题的成因。

警察制度强化中央权力

我们平日对警察的印象，不外乎是除暴安良和维持社会。套用著名警政学家Robert Reiner的讲法，这是一套“正统”（Orthodox）的警察历史观，单纯视警察为18世纪末到19世纪初英国逐步建立起来的执法队伍。然而，“警察”（police）在英国绝非全新的事物。而英国一向有类似中国的保甲和团练制度，维持各地的治安。故此，警察并非现代的新产物，而没有警察也不代表没有维持社会秩序的机制。

事实上，“警察”（police）一词在欧洲有丰富的意涵。据法国思想史大师福柯（Michel Foucault）的考证，“警察”有以下的意思：

“From the seventeenth century, “police” begins to refer to the set of means by which the state’s forces can be increased while preserving the state in good order......”

（由17世纪起，“警察”指一系列用以增强国力，同时维持秩序的方法……）

这个想像为何出现？这和当时欧洲的政治局势有关。经过三十年战争（Thirty Years’ War)后，欧洲的政治局势和宗教纠纷慢慢缓和，各国也得以休养生息，并逐步施行改革，步入中央集权的民族国家年代。而当时的警察机关，是当时欧洲各国改革和增强国力的重要一环。当时的警察机关并不单指维持治安的队伍，也负责公共健康、管理无业流民、教育年轻人品德等的工作。总而言之，警察是负责执行一系列政策，维持国家稳定和促进发展的队伍。在当时的欧洲，“警察”早被视为国家体制的一部分。故此，警察制度在各地逐步建立，是政府权力在地域上缓慢扩张和领土化 (territorialize) 全国领土的过程。透过建立全国的警察队伍，国家的意志亦得以由上而下贯彻始终。

英国警队扩张受地方阻力

经历18世纪末到19世纪的都市化和工业化，英国的都市罪案率急速上升，使得英国政府内部出现建立警队的诌议。而经历长年的讨论，英国的政治菁英把警察视为只负责维持治安的队伍，而非欧洲传统下万事皆管的全能警察（universal police model）。然而，并非所有英国人均认同建立专业警队的想法。1829年伦敦民警草创之际，已经招来大量的中产阶层反对。在他们的眼中，“警察”最终还是代表“国家机器”，是中央集权国家的暴政，和英国自由主义和地方自治的政治传统格格不入。

往后的数十年，伦敦中央政府一直致力在全国各郡县推广警察制度。在其看来，建立全国警察制度是当时政府现代化的重要改革，不但有效减少罪案，更能加强政府对社会的掌控。尤其在国内局势日益严峻，宪章运动和工人运动此起彼落，而又不能动辄调动军队镇压的情况下，警队成为维持社会秩序的重要支柱。

然而，建立地方警察的进展缓慢。伦敦政府屡次在国会提交全国警察改革的法案，均受到各地议员激烈反对。故此，不同利益集团在19世纪中叶就地方警队的经费、组成、控制权等问题，在国会争论不休，直到1856年的County and Borough Police Act在国会通过才告一段落。

为什么会有这样的争斗？因为在19世纪初的英国，地方和乡郊的治安由地方政府和本地的士绅负责。一般而言，他们会拨出部分的地租（land rate）来聘用小量员警（constable），又或是招募义务员警来维持治安。他们并不反对建立更有效的治安队伍，也看到伦敦民警制度的成功，却又担心地方自治传统和他们的“土地权益”会被侵害。

对地方士绅而言，掌握地方的员警和武装力量，是他们维护“土地权益”的依仗。地主们对员警的控制，使得他们能够在自己的一亩三分地占山为王。形式上地方员警是法律认可的警察，但实际上伦敦政府却无法插手管理这些地方力量。套用著名社会学家韦伯的讲法，国家拥有合法使用暴力的垄断地位。容许这些地方势力掌握地方的警权，正正是挑战国家拥有合法使用暴力的垄断地位。英国地方中央之间就警权问题的拉扯，在另一个角度看来，也不过是英国国家建构（state-building）和建立现代政府（modern government）过程的一部分。

英国警政改革的历史，不但牵涉地方中央的政治角力，更揭示了警察、国家权力、空间之间的微妙关系。

警队在新界建立，间接引发六日战争

香港警队在新界地区的扩张，是港英政府在新界实施有效管治不可或决的一环。而无独有偶，当时地方士绅亦百般反对，最后更触发今天港人陌生的新界六日战争。

1898年6月9日，中英双方签订《展拓香港界址专条》，将当时属清朝地界新安县南近三分之二的土地租借予英国，自1898年7月1日起，直至1997年6月30日止，为期99年，故又名“新界”。但因为准备不足，港英政府并未按时接管新界。

为了顺利接管新界，1898年8月辅政司骆克（Sir James H. S. Lockhart）实地考察新界，及后写成《香港殖民地展拓界址报告书》一书。骆克在报告主张维持“新界”现状，尽量利用现存的社会制度。而根据其考察，当时农村秩序由地方团练和保甲负责，受地方士绅管辖，惟效率不佳。他建议保留这些传统之余，亦要引入现代警察制度，在适当地段兴建警署。整体而言，他认为不能直接管治，要在市政系统外设立配合新界情况的管治机关，简而言之，就是“间接统治”模式。

就此，时任警察司梅含理（Sir Francis Henry May）多次带队深入新界，寻找适合兴建警署的位置。可是，当地村民认为兴建警署影响风水，而外来的警察也不懂地方风俗，会破坏新界乡村的传统秩序。村民屡次和梅含理争执，均不得要领；破坏风水和文化冲突成为他们武装抗争的重要诱因。

1899年3月28日，新界各乡村代表齐集于屏山达德公所，正式确认武装抗英，及后两次焚毁用作升旗仪式的大埔警棚。新界各大族纠集地方团练和壮丁，并从内地得到其他团练支援。数千村民手持落后的武器，和水陆并进的驻港英军和警察，于1899年4月14日到19日间恶战六日，最终造成近500名村民伤亡，史称新界六日战争（The Six-Day War of 1899）。

港英政府对乡绅妥协，间接管治

六日的战事使得港英政府决心在新界施行怀柔政策。港督卜力（Sir Henry Arthur Blake）下令低调处理战事，把战事视作从未发生，并迅速撤离大部分军队。另外，除少数领袖外，港英政府对其他参战的原居民不作任何处分。领导抗英的大族乡绅，战后除邓仪石逃离香港和邓菁士被判绞刑，其他的大都不被追究。相反死伤惨重的，却是一班年轻、贫苦、地位低微的村民。

另一方面，港英政府更大力拉拢地方乡绅出任各项公职，致力保障他们的土地权益和原居民的文化风俗，甚至允许他们保留地方团练。例如早在1899年4月16日，串同其他大埔七约的乡绅投降，来自泰亨文氏的文湛泉，在1899年和另外两名抗英士绅被港督卜力委任为新成立的乡事委员会委员。作为牵制，殖民地政府立法规定，港督会同行政局有权订立团练的委任方法和薪金来源，又在战略险要的屏山、坳头和大埔运头角三地建立警署作武力震慑。

港英政府的作法，基本实现了骆克在报告上维持现状和间接管治的建议，亦为日后的“官乡勾结”和乡事派的崛起埋下伏笔。大体而言，新界乡村的秩序和地方的政治格局并没有大改变，造就新界原居民村落变成今天香港的“国中之国”。

武力作为保护土地权益的工具

据学者如冼玉仪和夏思义的研究，原居民抗英行动背后牵涉复杂的动机。诚然，对外国统治的不满、能否保留文化风俗的担忧、担心风水被破坏等等因素，是他们武装抗英的部分诱因。然而种种证据显示，土地权益才是士绅最关注的问题。

在港英政府正式接管新界前，新界士绅已多次致函骆克，询问土地会否被充公等等问题，却不得要领。直到1899年4月7日至9日，港英政府才在新界公告，表明其维持原有土地所有权的政策，但已经为时已晚。战后，甚至有村民直接指出，地方士绅是因为担心土地权益问题而决心抗争。当港英政府再三保证原居民的土地权益将会得到保障后，新界士绅也再无任何反抗，反而积极与港督卜力合作稳定新界局势。

这六日的战争，正好和英国警察的扩张作对比。英国地主抗拒警察改革，原因是怕失去土地所有权和其他特权。而新界士绅发起抗英起义，抗拒警察进入新界，表面看来是一场文化冲突，但背后则同样牵涉土地权益的问题。

港英两地的两段历史告诉我们，警权和空间秩序的掌控密不可分。而警政历史的背后，牵涉各方势力政治的斗争和不同利益的拉扯。当年殖民地政府对原居民士绅的妥协，容许新界某程度自治，甚至保留地方的武力，正正是今天新界原居民村落成为“国中之国”的根源所在。试想像，如果当年殖民地政府的大兴土木，把新界视为市区般直接统治，情况会变得很不一样。在之后的百年，尽管政府一直在加深对新界地区的掌控，而保留团练等等的特权早已被取消，但原居民还是视传统的村落范围为自己的一亩三分地，不受外人所管辖。

（方志信，中大政治与行政学系毕业生、华威大学国际政治经济学硕士生）

参考资料：

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