「有论者认为,“巴拿马文件”所揭示的正正就是香港的优势,并再次证明“中国没有香港不行”。事实是否如此?」

冯志强:香港税制并不征收个人从海外所得收入。图为香港维多利亚港景色。摄:林亦非/端传媒
冯志强:香港税制并不征收个人从海外所得收入。图为香港维多利亚港景色。摄:林亦非/端传媒

国际调查记者同盟(ICIJ)部分公开“巴拿马文件”,可称得上是近十年内最大规模、最受关注的泄密事件。直到目前为止,所影响的范围已涉及超过二百多个国家和百多名政要──当中包括俄罗斯总统普京(台译普丁)、中国国家主席习近平和英国首相卡梅伦(卡麦隆),甚至冰岛总理贡劳格松亦已就此事辞职。这份内容超过2.6 TB的档案,除揭示了今天全球金融资本主义的丑陋之外,亦相继于不同地方激起市民对于税制正义的热烈讨论。

避税背后的贫富角力

虽然各国就“巴拿马文件”闹得热哄哄,不过报告内容,其实并非学术界的新鲜事物。《廿一世纪资本论》作者皮凯蒂(Thomas Piketty)的徒弟祖克曼(Gabriel Zucman)就在《富税时代》一书里,透过历史事件和经济数据指出,银行家如何利用银行保密原则,一方面助企业于海外设置离岸(空壳)公司,利用价格转移等伎俩将本土公司帐目上的增长减低;另一方面,亦利用海外信托、基金等做法,隐藏银行家本人所持有的资产。

祖克曼指出,这种利用私隐防线作为避税工具的做法,不单止直接扭曲全球金融市场的表现,引致金融危机发生,而且更威胁当今世界各国的财政和民主制度的运行:因为当某些大型资本透过逃税、避税等方法获取利润时,那么国家的税收便会直接受到冲击。为了保持收支平衡,国家唯有减少公共行政及服务的开支,甚至推行私有化,以进一步减低由公共服务所带来的开支负担。

可以想像到,当有大量外来人口入境时(例如难民潮),原本能承担起整个社群及外来人口的公共服务,就因税收减少而收缩。当需求不变而供应减少时,这个“资源分配不足”的情况就会被一些右翼政党利用,制造出“外来人口就是抢福利”的论述,借此争取选民支持。

这种做法置事实于不顾,同时以假议题去隐藏那些对社群造成损害的资本家(不妨回忆一下雷曼兄弟所带来的影响),让他们不用向社群问责;到金融危机出现时,企业财团又自称自己“大到不能倒”(Too Big to Fall),硬要国家补贴。难怪祖克曼会断定,超级富豪与跨国企业逃税将会造成每个人的损害。就这个意义上,祖克曼认为避税问题,绝对是21世纪的贫者与富者之间的角力。

英殖避税天堂的历史轨迹

不过,若果只将避税等现象归结为经济现象,似乎又会将整个问题过分简化处理。其实不同的避税天堂之所以出现,都有其历史轨迹。例如瑞士成为现时较多人提及的避税天堂,是因为二次大战时它已作为中立地区,容让各国匿藏资本。

英属处女群岛(British Virgin Islands,英属维京群岛)和那些前英国殖民地则较为复杂。2009年,英国税制正义联盟(Tax Justice Network)的学者团队,就透过解禁的档案文献,重新检视那些前英国殖民地避税天堂的形成过程。他们发现,在1960年代以前,英国其实是有意容许殖民属地(dependent territories)成为避税天堂。因为二战以后,英国的经济状况急速下滑,庞大的殖民地体系为英国带来不少经济负担,不少殖民地更开始倒过头来向英国申请经济援助,以支撑发展需要。因此,为解决属地发展和国家经济复苏的需要,英国相信若让这些属地成为避免天堂,能更有效吸引资金,减低属地对于英国的依赖。

不过,当英国陷入1960年代中期的经济危机时,她开始注视到那些避税天堂对本国税收的影响:不少大型资本开始透过英格兰银行的保密协定,进行大量的资本外逃和避税行为。而当英国开始发现“事态严重”并着手处理时,英格兰银行则因维系利益需要,拒绝与财政部和英国税务局合作。最终,这些属地就继续维持其避税天堂的地位,并利用自身的“相对优势”,让各地资本隐藏于该处,避免资本家承担起课税的责任。

香港的税制漏洞

至于香港,情况亦非常另类。须知道香港税制并不征收个人从海外所得收入,香港税务局并不会强制在港海外公司,申报其涉及的交易和资本流向,这是所谓“简单低税制”的重要一环。

另外,Michael Littlewood于《Taxation Without Representation》一书指出,相较于其他发展水平相约的国家而言,香港税制是颇为“偏坦”资本的,因为香港并不征收现代税制体系里两项重要税项:资产增值税和股息税。

缺少这两种对资本所征收的税项有什么问题呢?试想像,若果大财团将利润以股票形式分派给股东,但由于股票并未“套现”,所以并未构成实际收入,纵使帐目上股东的投资获得增值,但其实是毋须课税的。这就制造出一个颇为奇怪的情况:假设各种收入的免税额均为五万元,A君辛劳工作一整年而获得十万元收入,而B君则从股票增值和打工分别获得各五万元收入。纵使两人收入相等,前者在扣除免税额后,需要缴交五万元收入的薪俸税,而后者则不用课税。因为B君在没有“套现”股票的情况下,其股票增值所获得的收入,并不需要课税,另外从打工获得的五万元亦被免税额抵消了。

今天香港税制仍然存在以上两个漏洞,即对海外收入不征税和相等收入却不同征税额。前者令在港居民毋须缴交海外所得收入予特区政府,容让“合法的避税”,后者则变相“惩罚”那些依赖“打工”作为主要收入的居民。

然而,早于1952年,香港财政司歧乐嘉(Arthur Clarke)就曾尝试改革这两个漏洞,以打击其所涉及的逃税行为。可是,受到华资英资的共同反对(毕竟少一个漏洞,就同时代表着少一些利润),改革最终搁置,不了了之;虽然其后殖民地部以强硬的态度看待这个问题,要求港英政府开征资产增值税、股息税,解决这个漏洞,但为了取得华资英资的合作和维系这些精英的忠诚,港英政府亦不下数次拖延改革,而这个问题亦遗留至今。

所以,不难理解为何那么多离岸公司设置于香港:因为香港税务局并不会主动和强制侦查离岸公司的运作,而且于没有充足证据的情况下,税务局亦无法从那些离岸公司和相关银行取得涉及避税的资料。若位于英国的母公司将其利润以价格转移等方式“移形换影”到位于香港的离岸公司,这样就能回避英国政府的监管,并减低该母公司需要履行的课税责任。可以说,香港税制的漏洞直接对其他国家的公共财政构成威胁,这就是为何早前香港曾被欧洲委员会列入“不合作税务管辖区”的黑名单内。

读者可能会问,这个问题为什么与我们相关?

答案很简单:试想像,若果香港的大财团利用其他地方的漏洞逃税,将利润透过价格转移(即以高于市价购入由子公司所提供的“产品”和“服务”,以作对冲)等方法,置换到离岸的空壳公司,那么它们从香港所得的利润就不用申报实际应课税款项,而当特区政府的税收亦会持续减少。那么,政府就需要开征新税项,以填补这漏洞带来的损失。难怪最近财政司长曾俊华不断提出,要重新检讨开征那些向基层市民“开刀”的销售税了。

另外,老年人口增长,特区政府缺少现代税制两条重要支柱(资产增值税和股息税)的情况下,需要面对更沉重的经济压力。当资本家、大财团不让步时,特区政府就需要进一步将这些责任推向能承受负担的群体,例如进一步推行私有化(医疗融资)、拒绝推行全民退休保障计划、牵头带动进一步的工作零散化等。最终,没有税制改革和修补漏洞的情况下,受害的都是基层市民和中产阶级。

只利权贵的“香港优势”

有论者认为,“巴拿马文件”所揭示的正正就是香港的优势——即继续维持简单低税制和上所述的两个漏洞,而且再次证明“中国没有香港不行”,因为中国需要香港这个地方让内地官员借此地避税。这种说法一方面过分简化中港互动的利害关系,另一方面亦无视这些互动带来的社会成本。上述的“香港优势”,其实是建基于基层市民和中产阶级的承担与付出之上,所以我们必须问“这些优势属于谁?”这类的问题。

回顾千禧年初,特区政府锐意拓展知识型经济发展,但由于要维持收支平衡,和避免因增加大专学位而带来的公共开支增长,那时便推出了以私营化运作的“副学士课程”,最终使不少学生负上一身债项。因此,这种依赖“简单低税制”和平衡公共开支的发展模式,只会有利于大财团继续累积资本,并将社会成本转嫁到一般大众身上。

因此,硬要从中港政治角力去理解这种千丝万缕的关系的话,很可能就会将问题错置于另一点之上,无助我们理解全球和在地政治经济角力所造成的影响,同时亦妨碍我们检视这些利益分布所构成的网络。

就正如1950年代歧乐嘉的税制改革一样,若果并不是港英政府的“软弱”,以及华、英资经济精英的反对,那么香港税制就不会漏税百出,亦不会被一度列入黑名单。这可以说是另类的殖民主义遗产吧?而且不能忘记,这个“简单低税制”是中英双方于1984年确立下来,难道今天我们还不反思这种没有本地人民首肯的决定吗?

祖克曼在其著作里最后提到:“这场战争不只是国与国间的角力,而是公民们拒绝接受国家对逃漏税无能为力所进行的一场奋战。”若果要为其著作加上一道属于香港的注脚,那么最好的结尾,还得加上“政府必须承认我们作为人本身所被赋予的社会、经济、政治权利,纠正‘偏坦’资本的香港税制,透过资源再分配让劳动者能过上有尊严生活”。这除了涉及在地的政治经济分析外,还得批判地检视过往殖民经验所带来的一切,例如香港税制的发展历史。

今天,税务改革委员会仍然由专业团体、各商会和政府官员把持,除了那种“只听不做”的公众咨询外,在决策层面仍然缺乏广大群众的参与,可以说是延续过往政商勾结合媒的另一例子。改革这个委员会的构成名单,并提倡一个更有利资源再分配的税制,我认为这些都是关心社会公义的人往后必须处理的课题。

纵使“巴拿马文件”并非什么新鲜事物,不过能够激起在地讨论,我认为是香港社会的好开始。税制正义从来不是遥不可及的事情,关键是我们如何把握当中的利害关系。

(冯志强,香港中文大学政治与行政学系学生,现专注于香港税制、公共财政史课题)

参考资料:

Littlewood, Michael. 2010. Taxation Without Representation: The History of Hong Kong's Troublingly Successful Tax System. Hong Kong: Hong Kong University Press.

Sagar, Paul. John Christensen and Nick Shaxson. 2013. "British Government Attitudes to British Tax Havens: An Examination of Whitehall Responses to the Growth of Tax Havens in British Dependent Territories from 1967–75" Pp. 107-132 in Tax Justice and the Political Economy of Global Capitalism, 1945 to the Present. Edited by Jeremy Leaman and Attiya Waris. New York: Berghahn Books.

加柏列.祖克曼(Gabriel Zucman)著。詹文硕译。2015。《富税时代》。台北:写乐文化。