黄伟豪：新一届立法会，在建设与破坏的平衡中挣扎前行
「立法会第一天的会议，已因议员宣誓及选举主席等规程问题引起混乱，有人认为是反映议会质素下降的一场闹剧，但亦有人视之为由全面抗争的开始……」
立法会第一天的会议，已因议员宣誓及选举主席等规程问题引起混乱，有人认为是反映议会质素下降的一场闹剧，但亦有人视之为由全面抗争的开始，带来美好转变的曙光。对于香港新一届立法会表现的预测，往往存在着两种完全不同的观点。乐观积极的看法是，新一届立法会反映了世代交替及社会变迁，能更有效地把年轻一辈的想法及价值，和更贴近普罗大众的议题带入议会。不过，亦有悲观消极的看法认为，新一届立法会青黄不接，表现只会“一蟹不如一蟹”。
充满积极和乐观的看法认为，因有不少年轻一辈的议员加入议会，新一届立法会将会有更大的能量和创意，用官员不熟悉而又有效的工具及途径，与行政机关周旋，以争取更大的政策影响力。情况就一如2012年的“反国民教育事件”上，由黄之锋等领导的“学民思潮”能迅速崛起一样。当时，学民思潮成功地透过互联网等新颖及接触层面广泛的途径，及善于采用容易吸引注意及引发共鸣的讯息，包括了向教育局局长吴克俭，送赠极受欢迎的日本儿童漫画叮当（多啦A梦）中的著名法宝“诚实豆沙包”，来讽刺局长在推销国民教育的方案上，没有说真话，只用谎言来诱骗市民接受政府方案。结果，面对这一场由年轻一代牵头的抗争运动，政府最终被迫撤回方案。另一个新一届立法会的特色，便是有社会运动活跃分子成功进入议事堂，提供了一个社会民间力量，与议会权力互相配合，产生共鸣的契机。
当然，对于以上的看法，从悲观消极的角度出发，又完全可以逐点反驳。不少资历浅的新议员，可被视为议政能力不足的负资产。他们可能更容易被经验老到、对政策的来龙去脉滚瓜烂熟的官员玩弄于股掌之中；社运的活跃分子进入议会，也可能进退维谷，里外不是人。议会的繁文缛节很容易消耗他们的热情和精力，他们要成功地由原先制度外没有任何包袱的反对者，过渡至有责任把自己支持的抽象理念，转化成具体政策，争取立法落实的政策倡议者的角色，也有一定难度。
制度局限令建设不容易
以上的分析纵使观点截然不同，但不应该用对与错的角度来判断。更适合的做法，是视之为同一个硬币的两面，反映一个真实的制度可以同时拥有的优点和缺点。反而，较少人谈论而又不应该被忽视的重点是，新一届立法会应在了解了自己的优劣后，如何作出策略性的部署，在发挥最大功能的同时，也推动香港政治制度的持续改革及进步。在解答这问题上，以上的看法均存在着两个盲点：第一，忽视了立法会制度的残缺和先天不足；第二，忘记了香港仍处于民主化及制度改革的政治发展进程当中，应以一个更动态（dynamic）的角度来衡量议会的表现和贡献。新一届立法会所面对的真正挑战和尴尬的地方，是要在建设与破坏中取得平衡：一方面表现不可以太差，以保存市民对议会的信心，但另一方面亦不可以太好，以凸显现有制度的缺陷，和坚持民主化的必要。
第一个局限指出的是，在香港行政主导的政治格局下，再加上《基本法》第74条规定立法会除非得到行政长官的书面同意，否则立法会议员不能提出任何有关公共开支、政治体制，和政府运作的议案。立法会在香港的立法过程及政策制定上，完全处于被动，不能主动立法，只能赞成或否决由行政长官提出来的立法议案。在这一个制度性的局限下，立法会要在改善政府政策上寻求良好表现，是近乎不可能的任务。对公众在这方面开出太多承诺的话，恐怕只会造成希望越大，失望越大的情况，倒过来降低市民对立法会的信任和支持。
可是，考虑到第二个局限，即目前香港政治制度的发展性时，在未来四年，新一届立法会必须在建设与破坏中取得适当的平衡，以取得更多的社会支持，推动进一步的制度改革和民主发展。这个在建设与破坏的矛盾中挣扎前行的策略，背后的考虑及内里存在的两难并不难理解。由于制度的先天不足，立法会要在政策制定上有建设性的表现极度困难。而且，假若真的奇迹达到良好的表现，从制度发展的角度，反而会带来反效果。因为这等同加强了现有不民主制度的合法性，而既然现有制度行之有效，亦大大降低了进一步对立法会及其他政治机构，作出制度改革的实际需要及迫切性。
只有破坏可能弄巧反拙
一面倒做建设性工作是不容易，更是不可取的，但同一时间，只是有破坏，不断透过运用立法会的权力，例如议会内的“拉布”来阻碍，甚至完全瘫痪政府的运作，也同样会带来严重的负面效果。已故的民主化研究权威、哈佛大学的亨廷顿（Samuel P. Huntington）教授，在他的知名著作《第三波》（注一）中，曾提及在推动及巩固民主的进程上，争取民主的人士必须要避免“对威权主义的怀念”（authoritarian nostalgia）的反效果出现。这是指若果人民看不到民主可以增加社会稳定及经济繁荣，便很容易怀疑民主制度的价值，进而怀念昔日在威权制度下的光辉岁月，从而带来极权的回归、民主的倒退。这种情况，最普遍发生于曾实行较软性的威权主义，及在它的统治下曾享有辉煌经济成果的地方。亨廷顿举出的例子，包括了西班牙的佛朗哥将军，及巴西的盖泽尔将军，两者皆是军人出身，领导独裁的军政府。以上的情景，和如今不少香港人，包含了未亲身经历过殖民地统治的年轻人，经常怀念殖民地年代的太平盛世十分相似。
因此，只有破坏，以迫使当权者进一步开放政权，可能会弄巧反拙，使市民更抗拒民主化，更怀念民主成分较低的昔日制度。非建制派的议员不能只靠指骂，只诿过于现有制度的不足，而是要在某程度上向公众展示自己的能力，以说服整个社会透过民主化给予自己更大的权力，真的可以带来更佳的管治。这和过往一些人提出的“又倾又砌”的策略有点不同，因“又倾又砌”是较着重透过破坏或阻挠（即“砌”）去增加筹码，去迫使当权派跟自己谈判（即“倾”）及让步。如今要增加的新策略，针对的对象是市民多于当权者，是要在自己面对的现有权限下，仍然做出一些政策成果，以令公众信服非建制派能在全面民主化下，能够真正当家作主，有足够的能力执政。
可以预见，立法会未来四年，便要在这表现不能太好，但也不能太差，充满了矛盾的尴尬局面中挣扎前行。和过往的立法会不同，自“雨伞运动”后，香港的社会出现了严重的分化，更多保守的力量对民主制度及非建制派，特别是年轻一辈的执政能力，提出了不少的批评和质疑。在这个敏感时刻，提出更多具体的政策，及在社区内进行一些小规模的“实验”，以证明政策的可行性，可以比议会内终日的吵吵闹闹，纠缠于意识形态的争论，对当权派及现有制度的合法性带来更大杀伤力。
建设与破坏中取得适当的平衡是困难的，但由此至终，现实世界的政治操作从来就不容易。如何在这两者之间取得适当的平衡，及得到公众理解和认同，将不单是衡量新一届立法会是否成功的标准，更是决定香港的民主化是否有可能再向前跨出一步的关键。
（黄伟豪，中文大学公共政策研究中心副主任）
注一：Huntington, P. Samuel. (1991) The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press.