陈伟信：走进破局的加泰罗尼亚公投，与转圜的可能
「现在最为迫切的问题是，马德里及加泰罗尼亚人如何在这个破局中走下去，欧盟以及国际社会可以如何回应加泰罗尼亚问题及其延伸的政治雪球。」
对香港社会而言，10月1日的加泰罗尼亚是“这么近，那么远”︰一句“加泰罗尼亚并非西班牙”（Catalonia is not Spain）成为社交平台的流行词句；对西班牙国家警察的镇暴部队以武力驱散守在票站外的示威者，更是令人觉得似曾相识；加泰人最终“排除万难”走上街头甚至是票站投票，亦被一些朋友视为争取民主化、更大自主权以至独立建国的正途。
讨论地方独立、民族自决等议题从来敏感，这是四海皆准的政治原则︰马德里政府做了一个“很好”的示范，表明在统独问题上民主国家不一定比威权国家来得开放。而国家渴求中央集权的政治文化基因，以及地方文化的客观差异，正是马德里与加泰罗尼亚政治矛盾的文化根源。这些矛盾在不同时代有不同的演绎︰17世纪中期收割者战争（Reapers’ War）时期宣布成立的加泰罗尼亚共和国（Catalan Republic），是回应西法战争对加泰地区的沉重政治及经济压力；20世纪初期，佛朗哥将军对加泰地区的打压，是借西班牙国族主义来强化他的独裁统治。地区分离主义往往与西班牙左翼及共产主义合流，也令佛朗哥将军及部分西班牙保守派视地方自治为洪水猛兽；西班牙1975年的民主化运动，将西班牙国族（Spanish nation）与地区族群（nationalities）放进民主宪法框架，透过订立自治区（autonomous communities）及自治法（Statue of Autonomy），试图将中央集权及地方自治共冶一炉，宪法最终得到大多数当时的加泰人通过。可是，全球化对西班牙及加泰罗尼亚的政治及经济冲击，再次燃起加泰罗尼亚要求独立的声音。
10月1日的公投结束，加泰罗尼亚政府表示在226万出来投票的选民中，有九成支持独立建国。自治区主席普伊格蒙特（Carles Puigdemont）表示待官方结果核实后，将会提交到自治区议会确认及商讨下一步行动。而根据早前自治区议会通过的决议，一旦公投结果是支持为多数，加泰罗尼亚将于48小时内宣布从西班牙独立。自此，讨论为何加泰罗尼亚会走到今天，意义已经不大，前因笔者在其他媒体早已分析，在此不赘。现在最为迫切的问题是，马德里及加泰罗尼亚人如何在这个破局中走下去，欧盟以及国际社会可以如何回应加泰罗尼亚问题及其延伸的政治雪球。
欧盟的困局︰左右不是人
尽管有个别欧洲议会议员批评西班牙过分使用武力，但欧盟当局及欧洲国家的政治领袖早已对加泰罗尼亚问题作冷处理，强调一切公投应以国家宪法为基础、强调这是西班牙的内部事务。似乎国际社会对“西班牙—加泰罗尼亚”对立问题的立场早有定案，加泰人民也许要再次被欧洲社会出卖。
笔者强调加泰人民再次被欧洲出卖，是因为加泰罗尼亚从来都是整个欧洲势力平衡的牺牲品︰1713年建立的乌特勒支和约体系（Peace of Utrecht）有提到西班牙波旁王室要善待加泰罗尼亚地区人民，尊重他们的文化及既有的政治及经济制度，但来自法国中央集权体系的费利佩五世（Felipe V）选择精神上继承先祖传统，无视乌特勒支和约，将法式中央集权引进到西班牙。在当时没有实质影响欧洲势力平衡的情况下，欧洲列强自然视若无睹。至于佛朗哥时代，为何西欧国家没有对加泰问题有任何意见，某程度上是因为资本主义社会需要西班牙的右翼保守主义抗衡正在欧洲冒起的共产主义，因此它们对加泰罗尼亚及其他地区面对的打压置若罔闻。
事实上，在今次公投前，欧洲委员会（Council of Europe）下设的威尼斯执委会（Venice Commission）早已提出，是次公投并不符合西班牙宪法；而欧盟执委会（European Commission）在公投后发表的声明，并没有提及公投期间发生的暴力行为，只是强调公投是西班牙国内事务，而任何独立公投一旦通过——假如符合西班牙宪法——将代表独立地区会同时离开欧盟。
对于欧盟及欧洲领袖的反应，熟悉欧洲政治的人大抵不感意外，其中的原因是马德里与加泰罗尼亚的紧张关系，在不同的欧洲国家均有所见︰在行将脱欧的英国有苏格兰；比利时有佛兰德斯（Flanders）及瓦隆（Wallonia）；德国有巴伐利亚（Bavaria）；意大利有伦巴底（Lombardy）及威尼托（Veneto）等。
这些地区的特色，一是相信中央政府在财政上剥削该区，以资助因公共财政管理不善的中央库房或其他穷困地区；二是本身在封建时代有城邦、公国及国家历史作为“国族主义”的想像；三是相信欧洲会因为外交及经济原因，最终会接纳它们成为欧盟新成员国的一部分。
然而，欧盟整合及其体制发展，从来不是单纯的理想主义（idealism）及超国家主义（supranationalism），而是混合现实主义（realism）及政府间主义（intergovernmentalism）的共识政治，说得更极端的就是保障传统欧洲国家体制的跨国政治制度。事实上，在上世纪七、八十年代曾出现一些由地区主导、赋权地区政府的欧洲整合思潮，但在《欧洲单一法案》及《马城条约》下，地区政府的功能仅为没有实权的咨询组织，以及作为欧盟执委会区域政策（regional policy）的对象，以维持其对欧洲资源分配的影响力，但实际的欧洲政治权力仍牢牢地掌握在国家之手。
因此，加泰当局要求欧盟领导层（不论是以国家元首主导的欧洲理事会（European Council）或是个别欧洲国家领袖） 承认其独立身份，或是相信独立后可以即时加入欧盟及参与欧洲共同市场，皆是缘木求鱼的想法。科索沃问题就是一个很好的参照︰承认加泰独立不但并不符合欧洲政治的基本原则，那些欧洲国家的领袖也担心下一波独立运动的对象将会是自己的国家。
不过，欧盟面对的真正问题，在于西班牙首相拉霍伊（Mariano Rajoy）在执法期间使用不相称的武力（在社交媒体广泛流传有关国家警察及国民警卫队殴打保护民众的消防队和投票人士的相片及影片）。作为一个以民主理念及普世人权为核心价值的国际组织，欧盟不得不回应有关马德里政府过度使用武力的指控。而加泰自治区主席普伊格蒙特（Carles Puigdemont）在公投后也提出一定的政治弹性，要求欧盟主动介入仲裁他们与马德里间的前景谈判。但一如前述，要欧盟仲裁相关的独立问题几乎绝不可行，但就相关的违反欧盟价值问题，欧盟却有一定的空间去处理。事实上也有先例可援，欧洲执委会现时正处理匈牙利及波兰涉嫌违反欧盟价值的问题。至于放上谈判桌的是“统独问题”还是“价值问题”，那就视乎欧盟领袖解决问题的决心，以及议题设定能力。
西班牙宪政危机：政治问题非法院能够解决
加泰罗尼亚问题成为西班牙宪政问题，除它涉及西班牙国土的完整性，也因为它将成为其他自治区效法的情况︰西班牙另一自治区巴伦西亚共同体（Valencian Community）的自治法内有一项附加条款，指出巴伦西亚共同体将享有与其他自治区平等的权利，因此一旦加泰罗尼亚的公投被马德里当局“客观”承认，巴伦西亚共同体很可能亦会理直气壮地要求公投；至于一直有独立思想的巴斯克地区，或是希望拥有更多自治权力及资源的安达鲁西亚（Andalusia），也会因为这场公投可以得到更多的政治筹码。
伦敦政经学院欧洲研究所学者Mireia Borrell Porta曾直言，加泰罗尼亚问题走到今天的地步，原因是拉霍伊并没有给加泰政府其他可行的选择，将本来希望增加自治权的加泰政府推向独立一方，而近月马德里政府不合情由的打压，更令加泰罗尼亚得到更多的同情及道德高地。
事实上，拉霍伊最错的，一是以为政治问题可以透过法律来解决，二是对中央集权有着过度的执迷，失却处理加泰问题的弹性。笔者曾收到一些西班牙人的疑问，指出既然宪法不容许独立公投，而1978年的民主宪法是得到西班牙民众广泛支持的，国际社会支持“加独”不就是违反西班牙的国民主权吗？为何西班牙政府执法就不合理？
无疑，从今天的西班牙宪政体制及加泰自治区的自治法，加泰罗尼亚独立本来就在法律上不可行。但回到根本，2005年的自治区法改革建议，当中包括承认加泰罗尼亚为在西班牙国内的一个“民族”（nation），提高加泰语在加泰罗尼亚的地位，以及让加泰政府有独立的税务安排。这些建议本得到加泰议会及时任首相、工人社会党的萨巴德洛（José Luis Rodríguez Zapatero）首肯，但当时在野的拉霍伊却将草案带到宪法法庭要求仲裁；工人社会党执政的马德里政府及加泰政党修订部分争议条文后，新草案已得到加泰民众公投支持，但宪法法庭单方面修改针对公共财政、语言政策以及加泰罗尼亚在西班牙的“民族”身份相关的条文，令部分加泰人觉得多年来争取的自主权一下子被马德里出卖，最终发动上百万人示威要求“民族自决”。
2012年，时任加泰自治政府主席马斯（Artur Mas）曾提出谈判，希望加泰地区可以仿傚另一有独立思潮酝酿的巴斯克地区的公共财政制度，将大部分的税收留在加泰地区发展，但拉霍伊却以与宪法原则相违拒绝。2013年，拉霍伊所属的人民党在加泰地区支部也曾提出一些财务安排协议，以缓和加泰罗尼亚日渐高涨的情绪，但也在人民党内部被否决。
笔者承认，捍卫民主宪法是政府的基本责任，但宪法也不是一成不变的产物，特别是当面对国家危机时，盲守宪法就会变得不合时宜。而事实上当初加泰地区争取的根本不是独立而是更大的自治权，这是透过修改自治法就可做到的结果。将问题推到解释法律的机关而非按时势以政治手腕处理问题，这才是做成今天加泰罗尼亚地区走向独立的真正原因。
和解的可能：解散重选中央和自治区政府
接下来的建议也许对人民党及拉霍伊的支持者有点难受，但假如大和解是拉霍伊、普伊格蒙特以及欧洲社会希望见到的事，那要为“马德里—加泰罗尼亚”地区矛盾寻找出路的方式，就是同时将拉霍伊中央政府及普伊格蒙特自治区政府解散，并透过两场有系统的选举，以及期间所发生的政治动员、政纲辩论，重启西班牙全国包括加泰罗尼亚地区在内对统独及自治区权力的社会对话，以及为新的制宪会议作准备︰普伊格蒙特政府需要被解散，原因是整个公投的设计难言符合公平及公正的准则，而草率地通过公投相关决议亦被批评违反民主程序；拉霍伊政府要被解散，是要为政府相关的不对称武力负责，以及透过选举组成新的议会处理制宪问题。而新的制宪会议，除要包括马德里当局外，也自然要包括自治区的代表，以求集中处理中央政府及自治区关系的问题。
这样的提议由外人说出自然十分容易，要在位者主动释出权力回归选举是十分困难的事，但1977年的西班牙国会大选，正是透过在佛朗哥政权下举行一场只为宪政改革的选举，让西班牙合法并顺利由威权政权走到民主体制之路。假如西班牙政府真的相信西班牙是民主国家，就应让国人以选举选出他们理想的制宪代表，重新让民主西班牙上路。
（陈伟信，香港中文大学全球研究学士课程讲师）