社区关系、军事化与抗争处理：透视反警暴运动背后的美国警政沉疴
「当警员身着作战服、配备军用枪械、搭乘装甲车行动，并接受来自军方的训练时，“军/警”间的分际就越形模糊。」
许仁硕
非裔美国公民佛洛依德（George Floyd）遭警察压颈致死的事件，再次点燃了发端自2013年，并于2014年佛格森（Ferguson）非裔少年枪杀事件后兴起的“Black Lives Matters”(BLM) 运动。至今BLM的抗争已经从全美，进一步扩散至全球各地，一般预期将会对即将到来的美国总统大选造成重大影响，并进一步牵动国际情势。
美国的种族问题由来已久，犹如一座随时爆发的火药库。但在数波BLM运动中扮演导火线的美国警察，在这次运动中自身也成为了标的，警察改革的呼声高涨。显然一而再，再而三的执法争议并非单纯“擦枪走火”，警政问题本身就是另一座社会冲突的火药库，盘根错节，亟待细心且彻底地拆解。
美国警政基础背景：部门分立、长官民选、集中部署
在美国，从联邦、州、县、市等各级行政区，警察部门都是各自独立而不互相隶属的，全美约有一万七千多个警察单位。
在讨论对BLM运动所反映的警政议题之前，由于各国警政制度大相径庭，因此必须先介绍美国警政体系与BLM议题相关的几个主要特征。
首先虽然在网路上经常看到“美国警察如何如何……”的发言，但实际上并不存在一个统一的“美国警察”。在香港，只有一个香港警察组织；而在台湾，虽然地方政府在预算与人事上拥有实质影响力，但组织上全国警察均隶属于中央的警政署；在日本，中央的警察厅与各都道府县的地方警察本部有一定程度的分立，但警察厅仍透过高阶警官的人事以及部分直属部门，掌握着全国警察的领导权。
但在美国，从联邦、州、县、市等各级行政区，警察部门都是各自独立而不互相隶属的，全美约有一万七千多个警察单位。每个单位都有其管辖区域特性、管辖案件类型、预算员额、职务阶级与权限等。在大城市，如知名的纽约市警（NYPD）、洛杉矶市警（LAPD）自然是兵多将广，而乡下小镇可能只有个位数警员。但就算是小镇警察，也是独立单位，不受联邦、州、县警的直接指挥。
除了部门分立外，在部分地区的治安首长并非由首长指派，而是由民选产生的，不仅有任期，也不一定是由警察体系出身者担任。在许多地方，治安首长选举的重要性并不逊于地方首长选举。这使得警政政策与当地政治情势连动，由选举产生的民意正当性，也赋予了警政首长在面对中央或地方政府时的一定自主性。
最后则是在警力部署上，大部分采取“集中制”，亦将警力集中于分局，再前往巡逻与机动应变。这是相对于日本、台湾、中国、新加坡等地，将警力分散至派出所等，深入社区内部驻点的“散在制”。集中制的优势在于调度灵活、管理方便且节省人力，因此即便是采取散在制的国家，也往往会建置一定的集中应变警力。但集中制下警察与社区的关系较为疏离，美国各地存在着许多警察无法踏足的“黑街”，原因之一就是因为与当地居民的对立严重。
社区警政及其局限
社区警政原本是希望消解“警察”对“社区”的对立，但LAPD透过定义“社区”与“社区之敌”，将白人与西裔界定为“社区”，进而以“回应社区需求”之名持续取缔“社区之敌”的非裔，其执法正当性得到大幅强化。
警察与当地社区的疏离甚至对立，会造成许多问题，例如“黑街”成为治安死角、警员安全受到威胁、治安政策不符居民需求、民众拒绝协助等等。因此从1980年代开始，美国各地开始推行“社区警政”（community policing）政策，例如成立委员会听取民意，甚至让居民参与部份决策、重视第一线与民众互动的基层、结合社区力量解决治安问题、基于民情信息事前预防犯罪等等。
社区警政在部分地区确实出现成效，例如犯罪率降低、治安死角的清除、警民冲突减少，因此有许多国家也开始导入社区警政政策。但另一方面，也不乏对社区警政的质疑，包括对于睦邻活动、政令宣导等部分措施的实效性存疑、对于黑帮盘据等治安严重败坏区域无效等等。
理论上若推行社区警政，改善警民关系，则警方对有色族裔的执法歧视亦应可望改善。然而，政治社会的不平等结构，仍有可能反映在警政体系上。例如在1960年代的民权运动中，许多南方州的执法部门，都明显袒护白人种族主义者，甚至被怀疑协助杀害、攻击民权运动者。
而2014年导致BLM运动兴起的佛格森，直到1960年代为止都是日落后禁止非裔进入的“日落城市”之一，是完全由白人中产构成的城市，这样的结构并未随着人口结构改变而自动改变。在佛格森事件发生的2014年，非裔人口比例已高达百分之六十二，但市长、警察首长都是白人，六名市议员中只有一名黑人，五十三名警察中仅有三名非裔警察。
美国学者罗素（Aaron Roussell）对于洛杉矶市警（LAPD）的社区警政研究，揭露了警方如何在社区警政改革之后，持续维持种族不平等。LAPD在1992年洛杉矶暴动后，开始导入社区警政，由于引发暴动的导火线，就是非裔男子在高速公路上遭白人警员围殴，因此LAPD的社区警政，在一开始就特别强调透过委员会建立与各种族间的双向沟通，以及对警方执法公平性的监督。
然而罗素根据田野研究指出，首先委员会是用英语进行，排除了不谙英语的居民。而经常成为取缔对象的移民、性工作者与街友，也难以踏进警局参与会议。此外，不同种族间的矛盾，成为了LAPD的突破口。当时西裔移民大量涌入洛城，担起了城市底层的劳动力，遭到原居于洛城的非裔社群敌视。LAPD于是联合西裔社群，对西裔常见的非法工作、无照摊贩等违法行为，基于“社区需求”放松取缔。而将非裔视为“社区之敌”的白人与西裔，则在委员会中要求LAPD严加取缔非裔犯罪。
罗素认为，社区警政原本是希望消解“警察”对“社区”的对立，但LAPD透过定义“社区”与“社区之敌”，将白人与西裔界定为“社区”，进而以“回应社区需求”之名持续取缔“社区之敌”的非裔，其执法正当性得到大幅强化。而非裔，特别是底层非裔居民的处境，则仍未能受惠于社区警政，对警方的对立与不满持续存在至今。
美国警察“军事化”的潮流与批判
在阿富汗与伊拉克战争中，军方采购的大量作战服、武器、装甲车等，透过联邦政府转手到了警察单位手中，超过警察执法所需程度的过剩火力，反而对民众带来更大的生命与财产风险。
除了种族因素，美国警察在现场行使强制力的妥适性，也成为检讨焦点。常见支持警察使用强制力的论点，是认为美国枪枝非常普遍，因此警方经常使用枪械等风险较高的执法手段，也是不得已的选择。确实枪枝管制是非常重要的治安议题，但只谈民间枪枝管制，其实忽略了长年来美国政府的警察“军事化”政策下，对警察执法装备、策略与心态的长远影响。
联邦政府有许多提供各警察单位申请的补助计划，许多资源都来自于军方。拥有百年历史的美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union, ACLU），在2014年出版的研究报告中指出，长年来联邦政府的这些补助，导致了美国警察的高度“军事化”。特别是在阿富汗与伊拉克战争中，军方采购的大量作战服、武器、装甲车等，透过联邦政府转手到了警察单位手中，超过警察执法所需程度的过剩火力，反而对民众带来更大的生命与财产风险。
具体而言，原本各地的特警部队（Special Weapons And Tactics, SWAT），是用来对付劫持人质、枪枝滥射、恐怖攻击等重大事件的，也因此SWAT被视为“准军事部队”的一种。但实际上美国警察经常在普通的搜索任务上动用SWAT，根据ACLU的调查，在2011-2012年间，有79%的搜索任务动用了SWAT。而比起先出示令状要求配合，SWAT倾向出动大部队，直接使用破门工具、震撼弹与枪械突袭。但根据统计，警方事前认为对方可能有武装的案例，只占了35%，而实际上缴获的武器，大多是手枪等级。
ACLU批评，SWAT增加了民众财产与生命的无谓风险，特别是缺乏应变能力的老弱妇孺。例如民宅里面可能根本没有人，但门窗与家具都已被捣烂；也有民众在攻坚时被震撼弹烧伤，或是被误击毙命。而非裔比其他族裔更容易面对到军事化所造成的风险，根据ACLU的调查，于动用SWAT的案件对象当中，有39%为非裔、20％为白人、11%为西裔、30％种族不明。
作为代表性的“军事化”政策，而被ACLU点名批判的“LESO计划”Law Enforcement Support Office Program)，是由美国国防部后勤局（Defense Logistics Agency, DLA）所负责的支援计划。该计划缘起于二战后大量汰除军方物资的再利用，目前的制度则确立于1997年。各地警察单位可与DLA签订合作备忘录（MOU），申请拨用军方物资，范围从医药包到装甲车不等。根据DLA统计，于今年六月全美约有八千两百个单位加入。
对于相关批判，DLA则表示，首先这些拨用给执法部门的装备都会经过“去军事化”（demilitarized），确保其符合执法部门使用，例如拆除装甲车的机枪座与军用通讯器材。而枪械、战斗配件与交通工具等管制物资（Controlled property），在拨用后仍会持续受到DLA的追踪，以确保执法部门适切使用。若有违反MOU或其他法令的情形，DLA有权对违规单位停止装备使用、冻结申请权限或将其剔除于LESO计划之外。
DLA也强调，根据2019年的统计，管制物资只占了全体拨用物资的8%。除了DLA与其他国防部的计划外，各警察单位亦有可能从联邦财政部、司法部或国土安全部，透过不同管道取得军事装备，或采购相关物资的补助款。简言之，不应将警察的军事化，全部归咎于LESO计划。
虽然ACLU也承认，因为缺乏充分公开信息与监察机制，因此未能掌握警察军事化的全貌，但这黑箱本身亦是问题所在。从DLA的说法当中，也可以间接了解到美国警察的军事化，已是不同部门、计划、预算分头并进的广泛现象。而在背后，则有着美国军事工业复合体的庞大利益，渴求着更多订单。
当警员身着作战服、配备军用枪械、搭乘装甲车行动、并接受来自军方的训练时，“军/警”间的分际就越形模糊。
除了军事装备直接造成的损害之外，其所形塑出的“军人心态”，是更广泛而深层的问题。警察与军人最大的不同，就是警察的主要目的并非“杀伤”而是“保护”与“执法”，警察所面对的是“公民”，即便是搜索或逮捕的对象，警察一样需要保护其安全，而非将其当成杀之可也的“敌人”。
但当警员身着作战服、配备军用枪械、搭乘装甲车行动、并接受来自军方的训练时，“军/警”间的分际就越形模糊。即便是SWAT以外的警察，其仍有可能受到军事化的训练内容与组织文化影响，而更倾向动用强制力，更容易将民众视为潜在罪犯/敌人，并在执法时轻视对民众生命财产安全的顾虑。
ACLU取得了部分的警察训练课程内容，并指出在课程当中，军方教官明显正试图将警员训练为具军事思维的军人。例如在密苏里州（Missouri）法明顿市（Farmington）的训练中，教官表示鉴于军方不能轻易介入国内治安事务，因此学员必须成为国内的“特战部队”（Delta Force）。而在北卡罗莱纳州（North Carolina）卡瑞镇（Cary），要求所有隶属快速反应部队的员警，接受名为“战士素养”（Warrior Mindset）的课程，目的为强化其“战斗意识”（Battle Mind）。
在善恶分明的热血警匪片中，所出现的武装攻坚枪战，仅是警察工作的极小部分。警察大多数都是在与民众相处，即便是查缉犯罪，民众的配合与协助也往往不可或缺。对大多数员警来说，比起射击技术，对沟通技巧、地方民情与法规的熟稔，是对执勤更有帮助的。在可能会起冲突之时，如何降低冲突强度，以保护彼此与周遭民众的安全，这是军事训练少有着墨，但对警察来说必要的素养。而治安问题，也无法透过增加步枪或装甲车的数量来解决。
军事化的武装与思维，如何升高无谓的冲突，进而让警察所面对的情势更加失控，不仅体现在日常执法的枪击争议，也在美国总统川普对BLM运动的回应上表露无遗。
治丝益棼的铁腕宣言
“开枪镇压”或“放任劫掠”的二元对立是假议题，真正的问题出在抗争处理上警力运用的策略失当。
面对这波BLM抗争，美国总统川普对华盛顿特区的抗议群众部署了持枪人员，在大队镇暴警察保护下，为竞选特意前往教堂高举圣经拍照。并将无政府主义运动Antifa视为BLM的幕后黑手，将其认定为恐怖组织，并宣称联邦将动用军队介入无力或不愿平息事态的城市。
确实，在不少地方发生了放火、打劫的事件，报警后仍未见警方处理。而这些打砸抢的画面，不仅成为反对BLM运动的理由，也成为支持川普应放手开枪镇压的论据。但同时我们也看到，许多高举双手，手无寸铁的抗议队伍，被全副武装的镇暴警察以催泪瓦斯、警棍驱离。甚至连CNN的采访团队，都在现场直播报导中被警方押走。显然“开枪镇压”或“放任劫掠”的二元对立是假议题，真正的问题出在抗争处理上警力运用的策略失当。
原则上，在面对抗争时，应优先透过沟通协调来降低现场的冲突张力，因为绝大部分的群众上街不是来打砸抢的，而是来表达诉求的。在警察部门分立之下，美国各地警方对抗争的回应相当不同。有一些地方选择了以单膝下跪的抗议姿势，同理群众的诉求，或是协助群众和平完成行动。劫掠并没有因为这些地方的警察对群众“示弱”而上演，反而是在没有可趁之乱时，即便有人动手行抢，也很难得到群众响应而容易对应。
当然，在当前的紧绷情势之下，警方做好防止现场失控的准备，也是合理的。但只要现场还算和平，镇暴部队就不应摆到第一线，不仅浪费警力，也只会无谓地刺激群众情绪。川普不断发言刺激群众，更在群众面前部署持枪人员，是最糟糕的示范。一旦发生冲突，警民双方的生命风险都将大幅提高，而对此公权力往往有更大的选择余地，也须负上更重的责任。
可能会有人问，如果参与劫掠或暴动的民众人数过多，远超过警力而无法阻止，那还不该开枪吗？确实就算一支镇暴警力能以一挡十，能够应付的群众人数终究有极限。曾有经历过数十万人抗争现场的警官对笔者坦白：“群众人数多到一个程度，其实警察能做的就只有祈祷。”但若真有多到令警力寡不敌众的大量居民，投入所谓“暴乱”，甚至不惜以武装反抗警察，比起镇压，探究与解决令事态演变至此的真正原因，才是当务之急。
“解散警察”的主张？
提供公民一个安全环境，应该是不分左右的共通责任，美国作为世界强权，在这点上却始终不及格。
以BLM运动来说，若希望抗争平息，显然正面回应改革警察的诉求，要比调动军队来得更有效，也合乎民主精神。但或许是“削减警费”（Defund the Police）的抗争口号，以及佛洛伊德案发城市明尼阿波利斯的市议会支持解散本市警队的行为，被许多人直接解读为“解散全美警察”，因而运动的诉求被不少人认为是极端而难以接受的。
确实有许多无政府主义者主张的“解散警察”，就真的是全面解散执法机构。其论述认为，警察所保护的，其实只是资本主义。若能够让小规模的在地社群充分自治，社群成员平等地互相尊重彼此的自由，那么根本不会有那么多犯罪需要取缔，也就不需要警察了。
笔者虽不赞同上述论调，但无政府主义者的批判提醒了一点，那就是警察制度与其他社会制度一样，其正当性并非不证自明的。警察在当前社会究竟扮演什么样的角色，又是否需要改变，是值得也应该不断反思的。
细究关于“解散警察”的内涵，其实包含了许多不同的改革诉求。首先由于美国警察属于地方部门，因此要针对特别有问题的分局或整个当地警政部门，进行人事重整或预算重分配，就其规模也并非不可能。
例如纽泽西州（New Jersey）的肯顿市（Camden），由于长年苦于高犯罪率以及警政贪腐严重，因此在2012年重组警察部门，从强调严惩犯罪，改为重视降低冲突、沟通对话与社区警政，成功让犯罪率降到历史新低。当地警察在这次的BLM运动中，也选择了和民众走在一起。
就联邦政府的角色来说，除了正在审议中的提高透明度、训练内容与监察机制的改革法案外，也该着手检讨警察军事化政策。除了军事化本身的负面效应外，若将每年采购武器的联邦预算移转至社福、教育，也被认为对改善治安会有更好的成效。这也同样适用于地方政府的预算分配。
除了长远的政策面以外，“8 can’t wait”运动则提出了短程改革目标。包括了“禁止锁喉等高致命风险手段”、“以降低冲突为主要策略”、“射击前充分警告”、“射击前须穷尽其他手段”、“赋予员警介入同僚执法过当之义务”、“禁止射击行驶中车辆”、“制定武力升级准则”与“要求完整报告”。这都是警察学上讨论已久，但在实务上迟迟难以落实的措施。该运动鼓励民众去检视居住地的警察部门，其训练与实务是否有符合上述准则，希望推动由下而上的全国性改革。
在当前动荡的国际情势下，对于牵动美国总统大选的BLM运动，各方在分析与评论时，难免交织着各自的国内外政治考量，阴谋论亦因此甚嚣尘上。但提供公民一个安全环境，应该是不分左右的共通责任，美国作为世界强权，在这点上却始终不及格。无论有着怎么样的政治盘算，都不该无视BLM运动所揭露的警政沉疴，以及无数宝贵生命的牺牲。
（许仁硕，北海道大学法学助理教授）