宋昱娴：起诉少、定罪难，美国检察官课责警暴的阻力与改革
「两个主要支持改革的条件，第一是民意的转变，第二则是美国特有的司法选举制度。」
美国黑人 George Floyd （下称佛案） 被警察暴力致死的案件，在国际上引起的关注近年少见。回顾美国警察暴力致死的历史，警察暴力执法其实并非新鲜事，并且受害者往往是黑人。在一些悲剧性案件中，受害者甚至仅是孩童。例如在2014年11月，当时年仅12岁的非裔男童 Tamir Rice 在克里夫兰市的公园雪地玩耍时被经过的警察击毙，涉案警察主张因为 Tamir Rice 当时举著玩具枪。
但多数情况下，涉案警察很少被起诉，而被起诉的案件中，90%的警察不会被定罪（2017 Police Violence Report）。长久以来无法对警察暴力课责的现象，加剧了种族不平等议题的对立。那么，为什么在美国将“黑警”定罪如此罕见？
追责警察的三大阻力
除了定罪难度高、警察很少被定罪之外，在大约87%的警察暴力案件中，其实检察官并没有起诉暴力警察。
对检察官来说，警察暴力致死的案件向来特别棘手。在审判过程中常见的阻碍有三：第一，案件的目击证人多为警察同事，在调查过程中不一定会配合。在针对警察课责的调查中，警察工会往往是很大的阻碍力量。从70年代开始，在许多州的警察工会对各州政府施压，立法限缩民众对警方申诉的管道，以及限缩对警察不当行为的调查。（注1）
第二，陪审员在很多时候会同情警方。陪审员常见的思维是：是的，警察在处理过程有过失、误杀，但警察只是在进行执法工作，意外是难免的。第三，暴力警察大多主张“正当防卫”辩护，被告不讳言采取了致命攻击（deadly force），但他同时主张当时若不采取非常手段，受害者可能攻击警方或路人。
此外，由于警察工会的保护，有时暴力警察不只不会被定罪，其后还可以复职。前面提到的 Tamir Rice 案例，当时的涉案警察 Timothy Loehmann 在2018年被俄亥俄州地方警队（Rural Police Force）重新雇用，再度回到警界工作；而该谋杀案所衍生的解职案，也由警察工会代表 Loehmann 持续上诉，至今（2020年）全案还在俄亥俄州上诉法院。
而除了定罪难度高、警察很少被定罪之外，在大约87%的警察暴力案件中，其实检察官并没有起诉暴力警察。这也是本文特别想讨论的：检察官在种族平等正义议题上的重要性。
平等，取决于检察官的选择？
检察官有自由裁量权，但为何缺乏课责性?
佛案最初，地区检察官仅以三级谋杀（3rd degree murder）和二级杀人罪（2nd degree manslaughter）起诉涉案警察；在事件受到全美高度争议之后，该案于两天内快速转由明尼苏达州检察总长办公室接手，之后才分别以三项罪名起诉：二级重罪谋杀（2nd degree felony murder）、三级谋杀（3rdde degree murder）、二级杀人罪（2nd degree manslaughter）。此外，检察总长办公室也以协助教唆（aiding and abetting）罪起诉另外三名在犯罪现场的警察。这当中最大的转变在于增加了“二级重罪谋杀”，如果罪名成立，犯案者将面临多至40年的刑期。
类似这种前后有别、起诉选择的落差，完全属于检察官的裁量权范畴。美国检察官在执法过程中拥有广泛的裁量权，检察官有权决定以什么罪名起诉被告、有权不起诉、有权提起公诉、有权撤诉，或者提供认罪协商。在起诉决定上，检察官可以选择以最重罪名起诉，也可以选择不起诉。纵然警方基于合理根据逮捕某个嫌疑犯，检察官却没有义务一定要起诉谁。换句话说，检察官有权决定哪些案子会进到法院，因此，检察官常常被视为在刑事司法体系中有大的权力（注2）。
此外，美国的检察体制让联邦检察官（US Attorney）、州层级的检察官之间相互独立，联邦检察官向任命他的行政首长负责；地区检察官（District Attorney）向选举他的选民负责，通常四年会重新选举。然而，因为地区层级的选举规模较小、选民关注度低，研究指出许多地区检察官时常轻松连任，导致缺乏课责性（注3），平均上每位地区检察官的在位年限长达9年，64%的检察官任期多于5年，38%多于10年，最长的甚至当了42年（注4）。
检察官的裁量权相当广泛，加上一般社会民众无从得知每个决定背后的考量因素，故有时检察体系会受到这样的质疑：检察官的选择是否助长了种族歧视？例如美国目前黑人监禁人口的比例比起白人高了六倍之多（注5），是否执法者在考量起诉决定时有系统性偏差？
以种族导向的选择性起诉在美国当然是违宪的，但是在实务上却非常难证明。美国最高法院多年在这个议题上都维持在 United State v. Armstrong 作成的判例：被告若主张检察官对他采取以种族导向的选择性起诉（race-based selective prosecution），那么举证的责任在被告，被告必须要能证明该检察官在处理类似案情时，故意起诉特定人种。
换句话说，如果一位黑人被告主张受到歧视，那么他必须要证明，过去在类似案情上这位检察官并没有起诉过拉丁裔、亚裔或者白人。这是非常难举证的——试想：你必须要找到这位检察官承办的案件中，刚好有某个亚洲人犯了一模一样的罪，这个样本本身就很小。
以白人男性为主的检察体系，真的有差别对待？
在控制犯罪事实条件为一致之后，研究仍然发现黑人与白人之间收到的刑罚有显著差异的话，这也间接地指出这当中的落差来自于执法者作选择时的裁量。
值得一提的是，美国刑事司法体系长期缺乏种族、性别的多样性。美国目前地区层级的地区检察官（District Attorney）中（各州有时以不同名称称呼，其他称呼有county attorney, prosecuting attorney , state’s attorney, commonwealth’s attorney），95%是白人，80%为男性，并且他们多数为连任多次的检察官。这批地区检察官当选后即为该选区的最高执法官（选区通常以“城市”或“郡”为单位 。），他们在各自的选区内领导一批助理检察官（Assistant district attorney）负责执行该选区的法律，并且能够决定该辖区的刑事政策方向。
在社会科学中，如果没有进行实验，我们当然很难去主张以“老、白、男”为主的执法者跟我们在刑事司法体系中观察到的种族不平等有因果关系。但我们无法否认至少在当前的体系中，种族不平等是存在的。以毒品犯罪的案件来举例，研究数据指出即使在控制案件事实变项后，黑人、白人在收到的处分上有显著差异，白人有较高的比例可以被转入戒除方案（Diversion Program），而黑人则有较高的比例收到监禁处分 （注6）。
量刑上我们也能观察到类似的差异，在联邦层级的研究中指出，平均上，黑人收到的刑期长度会比白人被告高了10%。（注7）
在这类研究中，研究者首先会控制案件事实——在理想状态下，案件事实是决定量刑长度的主要因素。然而，在控制犯罪事实条件为一致之后，研究仍然发现黑人与白人之间收到的刑罚有显著差异的话，这也间接地指出这当中的落差来自于执法者作选择时的裁量。
检察官倡议的司法体系改革
从80年代开始，美国刑事司法体系中开始兴起 get tough 的氛围，其中核心信念是主张透过严刑峻法来维持社会秩序。
检察官可以行使裁量权严厉追责暴力致死的警察，也可以选择主张证据不足撤诉，从而将暴力警察轻轻放下，因此在面对美国当前司法体系结构性的不平等问题时，检察官显然扮演了重要的角色。如同在毒品犯罪案件上，检察官可以提供黑人更多的戒除方案来代替大规模监禁处分，以减少种族不平等，美国目前有许多的民选地区检察官也正在司法体系中，往减少种族偏见的方向上努力。
在讨论检察官倡议的改革之前，必须先谈谈美国将近40年以来的严厉打击犯罪（tough on crime）传统。从80年代开始，美国刑事司法体系中开始兴起 get tough 的氛围（注8），其中核心信念是主张透过严刑峻法来维持社会秩序。简单来说，主政者认为透过高度惩罚性处分，例如，将犯罪者通通关进监狱，美国社会能更加安全、有秩序。也因为这个严厉打击犯罪的传统，美国现今逐渐成为一个监禁之国（Incarceration Nation，注9），大规模监禁使得各州的监狱人满为患，也带给联邦政府以及州政府高度的财政负担。
撇开财政负担议题，要谈的是大规模监禁（Mass Incarceration）对种族不平等的影响。越来越多的研究发现，在严厉打击犯罪的传统之下，通常都是黑人受到更重的刑期处分，以及黑人有更高的比例被送入监狱（注10）。换句话说，在严厉打击犯罪的氛围下，它加剧了在刑事司法体系中的种族不平等问题。
一批地区检察官主张积极行使裁量权，倡议终结大规模监禁、大麻除罪化。
在面对大规模监禁下带来的结构性的歧视问题时，一批地区检察官主张积极行使裁量权，倡议终结大规模监禁、大麻除罪化。举例来说，曼哈顿地区的地区检察官 Cyrus Vance Jr 从2010年便开始倡议改革，他主张在他的辖区内，曼哈顿地区的检察官将不起诉大麻持有案件。
在美国各地都有类似的民选检察官开始倡议在他们的辖区内将采行改革性政策（Progressive Policy）。芝加哥库克县的地区检察官 Kim Foxx 在2016年当选后主张会在自己的辖区内减少起诉非暴力行为的被告；费城现任地区检察官 Larry Krasner 也主张以矫正性处分，提供戒除方案代替大规模监禁。这样的改革倡议带来的一个最直接的影响，即是降低该区的监禁人口。举例来说，Krasner上任之后推行 Once tough-on-crime prosecutors now push progressive reforms，费城市的监狱人口减少了30%，也替宾州省下了1.6亿美元以上的预算。
除了在监禁议题上推动改革，警察执法过当议题也浮上台面，越来越多检察官开始主张积极追责警察暴力。
除了在监禁议题上推动改革，警察执法过当议题也浮上台面，越来越多检察官开始主张积极追责警察暴力。近年来，较受瞩目的案例有马里兰州的地区检察官 Marilyn Mosby，她在竞选时对选民承诺将积极追责暴力警察。她在2015年当选，当时是美国最年轻的民选地区检察官。反之，我们也观察到拒绝起诉、推延起诉暴力警察的检察官开始在连任选举中落马。 在克里夫兰市，地区检察官 Tim McGinty 在拒绝起诉杀害12岁非裔男童的警察后，他输掉了当年的连任选举。
在这波检察改革运动中，有两个主要支持改革动力的条件。第一是民意的转变，第二则是美国特有的司法选举制度。在民意上，越来越多的民众意识到刑事司法体系中的结构性歧视，以及大规模监禁的负面影响，民意开始转向支持改革。在美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union, ACLU）2017年的报告中便指出，大约有70%的民众支持降低监禁人口。虽然民意通常是“马后炮”的角色——通常是在连续的暴力致死案件后，种族不平等议题才进入公众视野，引发民意的剧变。
两个主要支持改革的条件，第一是民意的转变，第二则是美国特有的司法选举制度。
而美国特有的检察官选举制度则是让倡议改革的检察官有机会掌权，并且在自己的辖区内推行改革。值得注意的是，在过去法官选举或者检察官选举通常规模小，也很少受到民众关注。然而，近几年民间团体致力于提供跟司法选举相关的候选人信息给社会大众。例如，美国公民自由联盟发起“Vote Smart Justice”（Vote Smart Justice – Vote People, Not Prisons）运动，民众可以在网站上查询到自己选区的候选人在刑事司法改革议题上的政策立场是什么。这类努力提升大众对于改革议题的关注，以及鼓励选民积极参与投票使得改变更有可能。
总而言之，长期以来无法对警察追责的现象只会加深族群对立，只有当司法系统能够对警察追责时，才能有助于遏止暴力执法再次发生。除了警察暴力的议题之外，在整体结构性不平等问题上，我们可以观察到美国持续有推动改革的声浪，少数的地区检察官在自己的辖区内成功推动改革性政策。未来会不会有更多的检察官加入改革是值得观察的，而整体政策的改变仍然立基于民意的支持，且当民众积极参与选举时，才能逐步改变。
（宋昱娴，南卡罗莱纳大学政治系博士候选人）
注1：更多的讨论可以参见：Bies, Katherine J. "Let the sunshine in: Illuminating the powerful role police unions play in shielding officer misconduct." Stanford. Law. & Policy Review. 28 (2017): 109.
注2：美国前最高法院大法官 Robert Jackson 曾经如此描述检察官的角色，到如今还是很常被引用：” (prosecutor) can have citizens investigated and, if he is that kind of person, he can have this done to the tune of public statements and veiled or unveiled intimations. . .The prosecutor can order arrests, present cases to the grand jury in secret session, and on the basis of his one-sided presentation of the facts, can cause the citizen to be indicted and held for trial. He may dismiss the case before trial, in which case the defense never has a chance to be heard. Or he may go on with a public trial. If he obtains a conviction, the prosecutor can still make recommendations as to sentence, as to whether the prisoner should get probation or a suspended sentence, and after he is put away, as to whether he is a fit subject for parole (Jackson 1940, p. 3)”
注3： Wright, Ronald F. "How prosecutor elections fail us." Ohio State Journal Of Criminal Law. 6 (2008): 581.）
注4：资料来源：National Survey of Prosecutors data, Bureau of Justice Statistics, 2007.
注5：Carson, E. Ann, and William J. Sabol. "Prisoners in 2011." NCJ 239808.11 (2012).
注6：MacDonald, John, et al. "Decomposing racial disparities in prison and drug treatment commitments for criminal offenders in California." The Journal of legal studies 43.1 (2014): 155-187.
注7：Rehavi, M. Marit, and Sonja B. Starr. "Racial disparity in federal criminal sentences." Journal of Political Economy 122.6 (2014): 1320-1354.
注8：Shjarback, John A., and Jacob TN Young. "The “Tough on Crime” Competition: a Network Approach to Understanding the Social Mechanisms Leading to Federal Crime Control Legislation in the United States from 1973–2014." American Journal of Criminal Justice 43.2 (2018): 197-221.
注9： Enns, Peter K. Incarceration nation. Cambridge University Press, 2016.
注10：Jacobs, David, and Jason T. Carmichael. "The politics of punishment across time and space: A pooled time-series analysis of imprisonment rates." Social Forces 80.1 (2001): 61-89.